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El método Alemán “Llave en Mano” para proyectos de transmisión eléctrica en Paraguay. BKM Berkemeyer



I.- INTRODUCCION

En los últimos años se ha consolidado en Paraguay una destacable estabilidad macroeconómica, fiscal y cambiaria junto con un manejo prolijo y cuidadoso de las cuentas públicas, así como el respeto a los compromisos, que brindan un marco seguro para los inversores y financistas, sumado a las buenas tasas de rentabilidad que el país ofrece debido a una estructura de costos (laborales, impositivos, energía, etc.) muy conveniente y variadas oportunidades de negocio, atento a que es un país que tiene aún muchos sectores de la economía por desarrollar. Estas condiciones que Paraguay fue construyendo a lo largo de los años alientan las inversiones de largo aliento y generan confianza en el sector privado incluyendo el de inversión en infraestructura pública o privada. Se ha creado además un ecosistema favorable para la inversión privada en infraestructura pública a través de diversos mecanismos de contratación con características singulares y que atraen a distintos tipos de empresas contratistas (y financistas) con diferentes perfiles de riesgo.

Sumado a ello, cabe destacar que la pandemia del COVID 19 y las medidas que el actual gobierno ha adoptado para combatir este flagelo ha generado una retracción natural de la economía, y por lo tanto el país tiene en carpeta planes de recuperación post pandemia que apuntan a inyectar recursos, en el corto plazo, a fin de recuperar e impulsar la actividad económica, incluyendo la inversión en proyectos de infraestructura dado el efecto multiplicador que este tipo de inversiones posee y el rápido efecto sobre el crecimiento del PBI.

Ahora bien, Paraguay precisa una muy importante inversión en infraestructura, sector que tiene un déficit de unos 27.000 millones de dólares (en transporte, infraestructura social, sanitaria y en transmisión de energía, entre otros sectores) y con escasez de recursos para afrontar ese déficit desde el sector público atento a que la recaudación impositiva no es suficiente1 y máxime considerando el nivel actúa del déficit fiscal que supera el umbral de la ley de responsabilidad fiscal2 atento al incremento del endeudamiento por el mayor gasto público que produjo la pandemia. Además, este déficit (de recursos y de infraestructura) desacelera el buen crecimiento del PBI que venía mostrando Paraguay cada año, actuando como un verdadero “cuello de botella” al elevar sustancialmente los costos de logística para el traslado de productos, exportaciones, etc.

II.- MODALIDADES DE CONTRATACION PUBLICA

Las condiciones descriptas en la introducción, abren el juego a diferentes modalidades de contratación mas allá de la contratación tradicional que precisa de recursos públicos disponibles (no siempre lo están) o de endeudamiento público (no siempre es posible o conveniente incrementar la deuda) y por ej. ponen a las Alianzas Publico Privadas (PPP) en una inmejorable posición, dado que con un adecuado diseño y eficiente distribución de riesgos, se pueden lograr inversiones privadas en infraestructura pública sin que aumente necesariamente el nivel de deuda pública y el déficit fiscal, toda vez que el participante privado asume ciertos riesgos que en otro tipo de contratación pública no asumiría, debiendo revertir la infraestructura concesionada al Estado al cumplirse el plazo del contrato PPP. La ley de PPP de Paraguay fue dictada en 2013 y actualmente hay un proyecto que ya ha obtenido cierre financiero en 2019 mediante la emisión de bonos internacionales de proyecto y apoyo de una multilateral. Se trata del proyecto Rutas 2 y 7, de inversión de USD 550 millones, 30 años de concesión.

Otra modalidad de contratación utilizada en Paraguay y que permite oxigenar temporariamente las arcas públicas es la llamada “Llave en mano”, también conocida como obra pública con financiamiento del sector privado o como Diseño, Construcción y Financiamiento (DBF por sus siglas en inglés) o bien conocido como “Sistema Alemán”. Se suele simplificar la descripción de esta modalidad diferenciándola de las PPP (DBFOM) por la inexistencia de operación y mantenimiento (O&M) aunque existen otras diferencias en cuanto al enfoque de la distribución de riesgos, pasos para la estructuración del proyecto y la no creación de una sociedad de objeto específico (concesionaria) a ser constituida por el oferente adjudicado como sucede en las PPP.

En rigor esta modalidad difiere en el tiempo la inversión pública por parte del Estado, en lugar de afrontar el pago por avance periódico (por ej. certificados mensuales) del diseño y construcción durante la ejecución de la obra (con previo pago de un anticipo) tal como sucede en la contratación tradicional de obra pública, regulada en Paraguay en la ley 2051/2003. Típicamente una obra llave en mano permite al Estado comenzar a pagar capital e intereses una vez finalizada completamente la obra y en cuotas semestrales a 10 años con algún periodo de gracia (de acuerdo a lo que regule el pliego de cada proyecto). Ello no solo permite dilatar el pago de la infraestructura (con el consecuente pago de mayores costos financieros por parte del Contratante) sino que además al transferir el riesgo de construcción al privado y solo abonarle contra la obra terminada y bajo modalidad “lump sum turnkey” es evidente que se incrementan sustancialmente las chances de que la obra se termine en tiempo (ya que mientras tanto el contratista no cobra) y de que no existan costos mayores a los ofertados dado que el precio de la obra se adjudica a la mejor oferta económica bajo el sistema de suma alzada global (en lugar de por precios unitarios como suelen ser las obras publicas tradicionales). Ello dado que los incentivos de ambas partes del contrato se encuentran alineados en cuanto a la terminación de la obra en plazo y, además, la transferencia del riesgo de construcción permite que los sobrecostos sean absorbidos por el contratista privado en el precio ofertado.

En cuanto a la manera en que se financian este tipo de proyectos no difiere sustancialmente de una PPP al estilo Peruano (mitiga el riesgo construcción a través de la emisión de RPI CAOs) donde el capex se encuentra dividido en tramos funcionales o hitos de construcción cuya terminación genera un derecho incondicional e irrevocable de cobro diferido en el tiempo (autónomo del contrato), flujo futuro que se suele securitizar a través de emisiones de bonos (en el mercado local o internacional) o ceder con descuento a un financista que paga al contratista privado por la transferencia de esos derechos de cobro -ya sea que se instrumenten o no en títulos o certificados- anticipando los fondos (aunque sin asumir riesgo de performance del contratista) y lo reemplaza en su posición de acreedor de largo plazo del Estado receptor de la inversión, asumiendo por consiguiente el riesgo de pago del soberano. Típicamente las necesidades de capital de trabajo dentro de cada tramo (previo a su culminación) se financian con otro tipo de prestamista que asume el riesgo de construcción y performance del contratista aunque no asume el riesgo soberano de pago -excepto en caso de terminación anticipada- dado que no se queda con el crédito a cobrar sino que su repago proviene de los fondos del préstamo de largo plazo (es decir que el perfil de riesgo de esta deuda es exactamente el opuesto a la deuda de largo plazo).

Existen 3 proyectos llave en mano adjudicados en Paraguay de los cuales dos ya cuentan con financiamiento: Naranjal (USD 60 millones) el cual ya está totalmente ejecutado (completion en 2020) y Corredor Bioceánico (USD 450 millones) que se financió en 2019 con la primera emisión de bono internacional de proyecto (144A/ Reg S) de Paraguay.

Dichos proyectos fueron licitados públicamente bajo la ley 5074/2013 que complementa y reglamenta la 2051/03 de contrataciones públicas introduciendo el régimen de obra pública “llave en mano” de pago diferido que encomienda al privado el diseño, construcción y financiamiento.

Existen también otras modalidades de contratación pública poco utilizadas actualmente en Paraguay aunque si lo fueron en el pasado como los Contratos de Riesgo Compartido (Joint Venture) del Estado con empresas privadas para el desarrollo de actividades bajo la ley 117/1991, así como la ley de concesiones N° 1618/2000 para otorgar en concesión obras y servicios públicos a través de una delegación (por ley en cada caso) debiendo suscribirse con el concesionario un contrato de concesión por tiempo determinado. Existe una concesión vial sobre la Ruta 7 hasta Ciudad del Este a cargo del concesionario Tape Porá que vencía en 2023 y fue prorrogada por ley del congreso hasta el 2053.

III. LLAVE EN MANO PARA PROYECTOS DE TRANSMISION ELECTRICA

En primer lugar es importante destacar que la ley 5074/2013 ya contemplaba la posibilidad de que se licitaran líneas de transmisión de energía eléctrica bajo la modalidad llave en mano. Sin embargo predomina la interpretación de que dicha ley solo permite que las autoridades contratantes fueran de la Administración Central como por ej ministerios de la nación, sin permitir que una entidad descentralizada como la ANDE (Administración Nacional de Electricidad) pudiera ser la contratante, a menos de que suscribiera un convenio interjurisdiccional con la administración central como sucedió por ej. para el proyecto llave en mano del alcantarillado sanitario en 2016 (inversión de USD 600 millones) para el cual el Ministerio de Obras Publicas suscribió un convenio con la ESSAP (Empresa de Servicios Sanitarios de Paraguay).

La ANDE es una institución autárquica, descentralizada de la Administración Pública, con personería jurídica y patrimonio propio que tiene entre sus funciones la de proyectar, construir y adquirir obras de generación, transmisión y distribución eléctrica, y otras instalaciones y bienes necesarios para el normal funcionamiento de los servicios eléctricos del Paraguay.

En virtud de lo expuesto, en el año 2019 se dictó la ley 6324 de llave en mano para que ANDE licite este tipo de proyecto aprovechando asimismo para introducir ciertas mejoras a la luz de las lecciones aprendidas en los proyectos viales licitados bajo la ley 5074.

En resumen, la citada ley otorga garantía soberana del Estado Paraguayo a ciertas obras de distribución y transmisión de energía eléctrica a ser implementadas por ANDE y ofrece como novedad los siguientes aspectos:

  • La autorización para un paquete de 24 obras específicas detalladas en la Ley, cuyo valor total estimado es de hasta USD 300.000.0003. No obstante, la ANDE, con autorización del Poder Ejecutivo, puede agregar otras obras que se consideren necesarias.

  • Las obras deben ser llevadas bajo la modalidad con financiamiento otorgado por el proveedor o contratista privado.

  • La garantía soberana es instrumentada de acuerdo a una reglamentación del Poder Ejecutivo. A la fecha del presente documento, esta reglamentación se encuentra pendiente de dictarse.

  • ANDE en calidad de contratante y el Estado Paraguayo como garante suscribirán los certificados necesarios para instrumentar el reconocimiento de la obligación de pago de las obras (a medida que se van cumpliendo los hitos), conocidos como “CROP” y, dichos títulos, son transferibles, incondicionales, irrevocables, y autónomos de los contratos subyacentes.

  • Los oferentes deben tener asegurado el financiamiento necesario para la ejecución completa de las obras, incluyendo los respectivos proyectos, consultorías y fiscalizaciones.

  • Si bien los contratos de obra estarían en principio regidos por ley y jurisdicción de Paraguay se incluye la facultad del Poder Ejecutivo de elegir las leyes de Nueva York o de Londres como ley aplicable al contrato de obra. Asimismo, se incluye la posibilidad de prórroga de jurisdicción a favor de esos tribunales.

  • En caso de incumplimiento del contrato de obra o de la garantía del Estado Paraguayo, y en caso de litigio, Paraguay no puede oponer en su defensa la inmunidad de soberanía.

  • Se autoriza al Estado y a la ANDE a aprobar créditos del proveedor con garantía de Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA) del Banco Mundial o de otras agencias similares (ECAs).

IV. RECOMENDACIONES FINALES

Es de esperar que la reglamentación que se dicte de esta ley de llave en mano específica para los proyectos de ANDE y/o los pliegos de licitación introduzcan ciertas mejoras adicionales que los potenciales oferentes (y financistas) interesados en participar podrían válidamente esperar en la estructuración de estos proyectos, a la luz de las experiencias anteriores, como ser:

  • Los CROP deben poder ser cedidos sin necesidad de autorización previa del contratante (como en Panamá o Perú).

  • Mayor tramificación o de cantidad de hitos de obra (y por ende mas CROP) más pequeños con el objetivo de disminuir las necesidades de capital de trabajo y que se emitan CROP contra certificación de compra y recepción de materiales para la obra.

  • Reglamentar claramente la emisión de certificados de avance mensual y la posibilidad de cederlos libremente a potenciales prestamistas de capital de trabajo.

  • Establecer claramente cuáles serán las inversiones efectuadas (y no amortizadas) que se abonarán ante una terminación anticipada y la tasa aplicable en caso de mora en el pago.

  • Generar condiciones para que se reduzca el tiempo entre la adjudicación y el cierre financiero de manera de bajar la incertidumbre sobre el costo financiero que genera la indefinición de la tasa de interés ofertada en un tiempo prolongado. Para ello se deberán liberar los terrenos, servidumbres, emitir permisos, licencias ambientales, y demás cuestiones retenidas por el Estado de manera oportuna.

  • Prever la posibilidad de adjudicación por lotes, en cuyo caso los oferentes puedan presentar mejoras en la oferta en caso de adjudicación de más de un lote en forma simultánea.

En caso de que la reglamentación y los pliegos de los proyectos recepten las mejoras aquí expuestas auguramos que el éxito de la convocatoria estará prácticamente asegurado, con un incremento de potenciales oferentes (y financistas) pudiendo implementarse en Paraguay estos proyectos tan necesarios para la efectiva y segura transmisión eléctrica, en un país que produce abundante energía a través de las centrales hidroeléctricas de Yacyretá e Itaipú.


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1 Debido al menor nivel de actividad por la pandemia y también por las muy bajas tasas de impuestos (10% IVA y 10% en ganancias) comparando con otros países de la región


2 El déficit fiscal se incrementó de 2.8% en 2019 a 6.5% en 2020 (año de pandemia) debido a deuda que se tomó con bonos soberanos y multilaterales en atención al gasto en salud. El límite máximo que establece la ley de responsabilidad fiscal para dicho déficit es de 1,5% y hasta 3% en casos excepcionales.


3 Se espera que esas 24 obras (incluyen subestaciones, líneas de media tensión, redes de distribución) se liciten agrupadas en 2 o 3 proyectos a fin de generar volumen que resulte atractivo para los grandes grupos constructores y financistas internacionales.